高國力：提升建制鎮吸引力，分層次、梯度式推動城鄉融合一體化發展

國家“十四五”規劃提出，推進以人為核心的新型城鎮化，其中提到推動以縣城為主要載體的城鎮化建設，大力發展縣域經濟，促進產業聚集、促進農業轉移人口有序有效融入城市、促進當地勞動力就近就業。

4月28日，中國城市百人論壇2022年春季論壇上，中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力表示，建制鎮是我國推進就地城鎮化的核心載體——全國2萬個左右的建制鎮，承載了全國58.1%的人口；其中5萬人以下的“小城鎮”，又占到建制鎮總數的75%，為此，“建制鎮在新型城鎮化中承擔著不可替代又非常獨特的功能和定位?！?/p>

高國力指出，盡管縣城城關鎮過去十年的常住人口規模保持了一定增量，但其在全國城鎮人口的占比卻有所下降?！斑@說明城關鎮在新型城鎮化進程中正面臨著‘引力不大、功能不強、能級不高’的現實問題”。

下一步，他認為應從三個方面加快提升城關鎮聚集和吸引農民進城的能級，“力爭實現在吸聚農民‘總量’穩步提升的同時，也能夠提高城關鎮人口在全國城鎮人口中的‘占比’，這樣才能真正實現縣城的就地城鎮化”。

數量上升、人口占比下降

我國的建制鎮數量實際上經歷了從壓抑后的“爆發”，到理性發展的轉變。

“改革開放之前，長期以來是城鄉二元分割，農村人口很難流動到城市地區來，限制了我國城市和城鎮地區的發展?！备邍χ赋?，直到1984年我國適當放寬了建制鎮的設置標準，撤鄉設鎮步伐明確加快。

數據顯示，1978年我國的建制鎮數量2176個；2002年，這一數據已增長到20601個，增長了8.48倍，“我國壓抑很長時間的建制鎮的數量保持了一個迅猛的增加”。

“而在迅猛增加的同時，出現了建制鎮質量不高，布局散亂等一系列的問題”，正是在此背景下，高國力指出，國務院辦公廳2002年8月專門印發了《關于暫停撤鄉設鎮工作的通知》，建制鎮由此進入到理性發展的階段。

近20年我國建制鎮數量始終穩定在2萬個左右。據統計，截止到2020年，我國擁有的鄉鎮級行政單元已有38741個，其中建制鎮數量為21157個，占比達到54.6%，較1990年提高36.1個百分點。

反觀人口，高國力發現，無論是從建制鎮的鎮域、鎮區、還是城關鎮，三個維度的人口變化均反映了同樣趨勢：我國城鎮化人口主力并未聚集到建制鎮，而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和特大超大城市。

首先，從建制鎮鎮域人口情況來看，根據國家統計局《2021年中國縣域統計年鑒》數據，2020年我國建制鎮鎮域戶籍人口8.19億，占到全國總人口58.1%；其中約75%鎮域總人口，聚集在5萬人以下“小城鎮”，僅有662個鎮域戶籍人口大于10萬人?！翱梢娢覈ㄖ奇偪傮w的人口規模相對偏小?！备邍φf。

若進一步聚焦到鎮區人口，2020年我國建制鎮鎮區常住人口達到3.25億，占到全國總人口的23%，占全國城鎮人口的36%。

高國力指出，若對比“六普”和“七普”數據，“十年間我國建制鎮鎮區常住人口呈現了‘兩升一降’的特點”：“兩升”一是人口規模增加了0.59億，二是其占全國總人口比重提高了3.15個百分點；“一降”則指其占全國城鎮人口比重下降3.75個百分點。

縣城城關鎮數據也佐證了這一趨勢。

高國力指出，2020年全國1495個縣中，縣城常住人口1.58億，占全國總人口11.22%，占到全國城鎮人口的17.56%?！皩Ρ取铡汀咂铡?，縣城城關鎮常住人口與建制鎮鎮區戶籍人口呈現了同樣的規律，即其并非當前或過去十年我國農村人口進城的主力聚集地區”。

鎮域經濟不應貪大求全

建制鎮在新型城鎮化中具有非常獨特的功能和定位，承擔著不可替代的作用。

高國力指出，首先，建制鎮“是推進就地城鎮化的關鍵載體或核心載體”，而建制鎮、城關鎮，既是農民進城的“第一道門檻”，也是“第一個基本階段”。依托建制鎮“離土不離鄉”，不僅“能夠化解我國當下龐大的留守群體問題”，同時“也是非常重要的分流渠道，可能有效遏制緩解大城市病的進一步蔓延”。

其次，“建制鎮的就地城鎮化應是實施鄉村振興戰略的有力支撐?！彼赋?，無論是基礎設施的延伸銜接，還是公共服務的下鄉進城；無論是現代農業進一步的做大做強，還是農村生態文明的推動和建設，“建制鎮都是對接農村地區、銜接廣大農民非常重要的支撐和節點”。

更重要的是，建制鎮還是“推動城鄉融合和一體化發展的重要支點”。

“過去我國農村支持城市發展，新世紀以來我們進入到以城帶鄉、以工補農的階段”，在高國力眼中，這種轉變“不可能一下子使特大超大城市與農村發生太多、太直接、太密切的聯系，必須要分層次、梯度式地推動城鄉融合一體化發展”。

在此情況下，“特別在城鄉的要素流動上，包括商貿、物流、集散等功能，建制鎮發揮了提升農村、帶動農民、加強農業很好的作用”。

眼下，還需讓更多人來到城鎮、扎根城鎮。而在高國力看來，首先可以從提升城關鎮能級、增強其吸引力入手。

產業是吸引人的關鍵。高國力認為，對于城關鎮而言，最重要的是要符合鎮級經濟范圍的發展特點——一方面，避免千城一面，不一定要求生產功能的小而全，而應該進一步挖掘生產功能的特色化；另一方面，要強調生產功能適應化，“不應該盲目追求生產功能的高端化，更應引進相配套的、合適可行、能夠落地的產業、行業和企業”。

在此基礎上，也應注意生產功能的集約化，避免不少大城市前些年走過的“粗放式、攤大餅”彎路。

與此類似的是，要構建一套符合鎮域經濟定位的公共服務體系。高國力認為，在維持低生活成本的同時，城關鎮要強調看病、出行、教育的方便性和舒適性，瞄準小而美，避免城市交通的擁擠、生活壓力的上升，生態環境的惡化等。

同時，還需要發揮其作為縣域核心地位的優勢，提升挖掘綜合職能潛力。

“城關鎮往往是一個縣域行政、信息、商務和文化中心”，高國力認為，“這與很多省會城市有相似之處，不一定是經濟‘老大’，不應該盲目追求功能的大而全、盲目追求經濟總量的快速擴張，而應著力在功能的配套完善特色優勢上，尋找自身獨特的吸引力?！?/p>

“只有這樣，才能真正實現建制鎮和城關鎮分工協作、優勢互補、人口互動的重要載體?！备邍θ缡钦f。