歐心泉 蘇晴：為什么發展多層次軌道？

4月26日召開的中央財經委員會第十一次會議指出，“要推進城市群交通一體化，建設便捷高效的城際鐵路網，發展市域（郊）鐵路和城市軌道交通”。規劃建設多層次軌道交通是推進國家新型城鎮化戰略實施，促進城市群、都市圈一體化發展的重要舉措?！堕L江三角洲地區多層次軌道交通規劃》和《成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃》已相繼于2021年6月和12月由國家發展改革委印發實施，多層次軌道交通融合發展的大幕已徐徐拉開。

目前，我國多層次軌道交通仍然面臨功能分工不合理、網絡布局不完善、樞紐銜接不順暢等現實問題。近年來，中國城市和小城鎮中心配合國家發展改革委開展了大量研究，先后參與了長三角、成渝等多個區域的多層次軌道交通規劃編制工作，積累了豐富的經驗；從十年前歐心泉提出“多層次（級）軌道”概念，到去年末潘昭宇出版《多層次軌道交通規劃研究》專著，逐步形成了一套相對成熟的規劃技術體系。

中國城市和小城鎮中心組織技術力量撰寫多層次軌道交通系列文章，分享規劃研究經驗，以期與各界同仁探討交流，共同推進我國多層次軌道交通健康可持續發展。

 為什么發展多層次軌道

——多層次軌道交通系列【一】 

一、隨著城鎮化發展進入高級階段，城鎮化地區“城市群-都市圈-中心城市”的空間結構特征日益凸顯

（一）城市群呈多核星云形態

自20世紀50年代，戈特曼研究美國東北海岸城市聚集現象并提出城市大范圍連綿發展概念以來，對類似地區觀察發現，要素通過合作與競爭實現資源配置的集中與分散，使其載體——城市群，在向心、離心雙重作用下，空間上形成以中心城市為核的多核星云形態。經過長期發展演變，城市群內部的城市根據自身比較優勢開展廣泛的分工協作，結構上體現為特色鮮明、功能鑲嵌的“馬賽克”組織。如美國東北海岸地區所示（見表1）。

表1    借鑒：美國東北海岸中心城市典型職能

（二）都市圈呈圈層擴散結構

都市圈是構成城市群的重要單元。圍繞富有生命力的中心城市，相關要素不斷集聚，城市的規模和尺度不斷生長。與此同時，外圍地區根據其接受中心城市輻射作用及自身稟賦的不同，結合產業的更替周期與擴張規律，形成空間上圈層擴散的梯度結構。如東京都市圈所示（見表2）。

表2    借鑒：東京都市圈各圈層的人口、產業分布

（三）中心城市具備強大集聚勢能

中心城市處于都市圈內層，歷史的發展和傳承使得其具備成熟的設施和完善的服務，能夠充分滿足現代專業分工下的規模集聚要求。中心城市通過對外輻射，影響并帶動周邊地區，對都市圈的功能定位形成主導。一些發展成熟地區受產業轉移和發展階段影響，中心城市職能在特定時期可能弱化，但其極化效應毋庸置疑。

二、城鎮化地區功能組織與聯系需求的分化，形成多樣化的出行需求。

（一）跨城（城際）出行日趨頻繁

城市與城市之間的旺盛出行是城市群地區活動區別于其他區域的主要特征。由于廣泛的分工與合作，結構與功能獨立的個體城市在高度發達的城市群中已不復存在，在區域活動主導的組織模式中，城市與城市的依存度提高，城際間需求聯系增強，存在大量的人員交換和貨物流通。

城市群地區不僅具備龐大的城際出行量級，其出行結構與其他區域也存在差異。

1）出行目的方面，日常的商務、公務出行取代傳統的探親、訪友成為主導。

2）出行服務方面，對時效性和舒適性的要求越來越高，根據大多數城市群的尺度，200至300公里距離的活動往往要求單日往返，“即到即走”和“朝發夕歸”成為習慣。

3）出行分布方面，不再局限于特定地區或者時間，分布更加隨機和分散。

（二）都市圈出行以通勤為主體

中心城市與郊區及鄰近城鎮之間的出行是都市圈活動的重點。隨著都市圈規模擴大與產業發展更迭，大量人口和崗位遷往外圍城鎮，服務業的興旺又使得中心城市的活力得以延續。中心城市與外圍城鎮在相互吸引作用下，聯系越發緊密，中心-外圍間的大量通勤成為典型現象。

根據通勤活動特性，這種城、郊間的出行存在明顯的高峰性和潮汐性，通勤人員在清晨或傍晚呈特定方向流動，有可能是住在外圍進城上班、也可能相反。隨著都市圈尺度的擴大，都市圈的通勤距離和通勤時間也不斷增加，在紐約、東京等大都市圈，部分人群居住和就業的距離已達到50km以上。

（三）城市內部出行更加豐富多元

一般而言，城市的出行活動強度與其經濟活力呈正相關關系。中心城市由于匯聚大量生產、生活設施，能夠為人們提供豐富的出行場景和動力。此外，隨著城市發展和生活水平提升，通勤、通學等剛性出行的比例趨于下降，商務、休閑等彈性出行的比例趨于上升。如上海所示（見圖1）。

圖1  上海市常住人口出行率增長及趨勢預判

在空間分布方面，城市核心的功能分區細化導致其對交通服務的覆蓋性和可達性提出更高要求；城市組團間吸引力的提升誘發跨組團的長距離出行增加；城市邊緣地帶的發展促使外圍片區間的聯系增多等。

三、構建多層次軌道交通體系，是支撐“城市群-都市圈-中心城市”空間形態、滿足多樣化出行需求的必然選擇

（一）區域軌道層

作為頂層，主要承擔核心城市間以及跨區域城市間的聯系。通過提供高速、高效的出行服務，區域軌道立足滿足城際間大規模的人員流動和交換需求，是區域中心城市聯系發展的黏合劑和催化劑。

該層次由高鐵主通道（國家級）、城際干線（區域級）、普通干線鐵路等構成。

（二）市域軌道層

作為中間層，主要承擔中心城市與都市圈外圍的聯系。相比其他層次軌道，市域軌道突出對都市圈范圍內連綿城鎮組團服務。通勤是核心，協調是關鍵。

通勤方面，以市域軌道為代表的大容量公共交通走廊通過引導沿線居住、商業、產業用地的布置，于城、郊之間形成輻軸式的格局，在提高都市圈集約發展水平的同時，也提供良好的出行服務。

協調方面，市域軌道的存在更多為填補區域軌道與市區軌道之間的服務空白，同時還承擔著聯系并統籌都市圈范圍內上、下層軌道網的職能，使之成為統一的整體。

（三）市區軌道層

作為底層，即傳統意義的城市軌道交通，注重并服務中心城市內部。鑒于城市核心區開發密集，考慮線網可達性的需要，市區軌道交通的設站間距通常較小，運營速度也相對較低，結合客流和沿線環境，可以靈活選用地鐵、輕軌、有軌電車等多種制式。部分有條件的城市還可形成“快線+普線”模式。

（四）加強多層次軌道間的銜接

建立并強化不同軌道層次間的有機聯系，有助于發揮多層次軌道的整體效能。

1）以區域軌道樞紐為多層次軌道錨固點，引入市域、市區軌道，實現順暢轉換。

2）以市域軌道為抓手，打通運營、管理隔閡，實現與其他層次軌道共線運營、無縫銜接。

3）市域軌道宜直接深入中心城市就業崗位分布的密集區域，減少換乘次數，與市區軌道實現多點多線的聯系。

圖2 多層次軌道交通系統的銜接組織關系圖

當前，我國已進入城鎮化發展新階段，推動城市群一體化發展、建設現代化都市圈、提高中心城市可持續發展能力等勢在必行，考慮到城鎮化地區的空間結構、經濟聯系和生產組織方式正在發生深刻變化，構建多層次軌道交通系統正是與之協調的應有之舉。

歐心泉，中國城市和小城鎮改革發展中心高級工程師

蘇  晴，中國城市和小城鎮改革發展中心工程師

【中國城市和小城鎮改革發展中心 國土交通規劃部】

國土交通規劃部致力于交通、產業和空間協同發展規律的探索，為國家新型城鎮化發展戰略制定、重大區域發展規劃編制以及多層次軌道交通、綜合交通體系建設提供理論與技術支撐。主要業務包括：

一、多層次軌道交通規劃。包括城市群、都市圈和城市多層次軌道交通線網規劃、建設規劃等。參與起草了推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見、成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃等10余項重大政策文件，完成了北京、湖北、廣西、長株潭、廣州等地方多層次軌道、市域（郊）鐵路規劃項目。

二、綜合交通及樞紐地區規劃。包括國家重大運輸通道和交通樞紐布局選址規劃，城市群、都市圈及城市綜合交通體系規劃，臨空經濟區發展規劃，綜合交通樞紐及周邊地區規劃（TOD）等領域。參與起草了“十四五”現代綜合交通運輸體系規劃、關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見等多項重大政策，完成了《昆明長水空港樞紐綜合交通規劃》《長春龍嘉機場臨空經濟區發展戰略規劃及總體方案》等項目。

三、區域和城市發展規劃。包括國家重大區域發展規劃，城市群、都市圈和城市高質量發展規劃，國民經濟和社會發展五年規劃，新型城鎮化規劃，國土空間規劃和重點地區城市設計等領域。參與起草了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，完成了《黃河流域蘭州段生態保護與高質量發展規劃》《成都市青羊區發展戰略規劃》《德陽市旌陽區高質量發展戰略規劃》等項目。

四、產業發展規劃與項目策劃。包括產業發展規劃、政策咨詢、項目策劃以及智慧產業培育與智慧城市規劃等領域。完成了《北京智慧型城市交通大腦建設路徑與技術體系研究》《張家口科技冬奧專項規劃》等項目。

部門內設綜合交通所、空間規劃所、智慧產業所三個業務所，擁有一支團結奮進、經驗豐富、充滿活力的專業人才隊伍，具有較強的研究能力和業務水平。

聯系電話：（010）63906752