倪碧野：在新型城鎮化建設中做好碳達峰碳中和工作

編者按  

2022年6月13日至19日是全國節能宣傳周,今年的主題是“綠色低碳，節能先行”，其中6月15日為全國低碳日，宣傳主題為“落實‘雙碳’行動，共建美麗家園”。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，各地區、各部門認真落實節能優先方針，把節能貫穿于經濟社會發展全過程和各領域，新型城鎮化建設也將節能減排作為重要導向，實現綠色低碳發展。中國城市和小城鎮改革發展中心倪碧野認為，作為人口、能源、工業大省的山東近年來城鎮化綠色發展初見成效，但在“雙碳”目標要求下實現低碳甚至零碳轉型還面臨諸多困難，可以從山東遇到的問題著手，對全國的趨勢進行分析研究，并探討合理的政策建議。

在新型城鎮化建設中做好碳達峰碳中和工作

——從山東實踐看全國趨勢

中國城市和小城鎮中心  倪碧野

《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》為全國穩步推進碳達峰碳中和工作指明了目標和方向。新型城鎮化建設也應將碳減排、碳中和作為重要導向，實現綠色低碳轉型。山東作為人口、能源、工業大省，是中國的縮影。近年來城鎮化綠色發展初見成效：一是城鄉環境質量逐步向好，2020年全省Pm2.5平均濃度比2015年下降了37%；二是產業和能源結構優化促進節能減排，單位GDP能耗和CO2排放比2017年下降10%、12.6%，高新技術產業產值占規上工業產值比重和第三產業增加值占地區GDP比重分別提高10.1%、4.0%；三是綠色建筑規?；l展，2020年綠色建筑占新建建筑比例提高到92.6%，超額完成城鎮化規劃目標。但要徹底擺脫依賴土地擴張、傳統產業和化石能源消耗的高碳城鎮化發展模式，實現低碳甚至零碳轉型，仍是擺在山東乃至全國面前的難題。

碳達峰碳中和目標下城鎮化發展面臨的主要挑戰

（一）土地利用未擺脫擴張發展路徑依賴，碳排放量仍將持續增長。根據能源基金會測算，城市建設用地每增加1倍，碳排放將增加1.7倍。2010-2020年，山東常住人口城鎮化率增長13.35%（49.7%-63.05%），城市建成區面積增長51.8%（3566-5413平方公里），碳排放相應增加。同期，城鎮常住人口僅增長了31.8%（4761- 6275萬人），“土地城鎮化”顯著快于“人口城鎮化”，為碳減排帶來更大壓力。全國看，雖然國家對新城新區的批復設立、規劃建設、管理監督等提出了系列規范文件，但調研中發現部分地市通過建設功能性新城新區（如教育新城、高鐵新區、智慧生態新城等）帶動城市整體發展的意愿仍然強烈。如不能有效遏制依靠建設用地擴張拉動經濟增長的發展路徑，不僅碳減排難度加大，具備固碳能力的森林、草地、農田和海洋等生態系統面積也將被迫縮減，加劇碳中和難度。

（二）“一重兩高”結構矛盾突出，減污降碳協同工作任重道遠。產業結構偏重和煤炭消費、煤電裝機占比雙高是山東能源消費顯著特征。山東煤炭消費總量常年位居全國第一，雖然“十三五”期間煤炭占一次能源消費比重、煤電裝機占電力總裝機比重均有所下降，2019年分別降到67.3%和70.5%，但仍高于全國比重近10%和20%。同樣的，作為北方用煤大省的山西、河南、內蒙古等地控煤減碳任務也相當艱巨。此外，山東省高耗能行業體量大、排放大但效率不高，結構性過剩矛盾仍然突出。尤其是鋼鐵、鋁業等七個高耗能行業能耗總量占全省工業能耗一半，但僅貢獻了約12%的利稅。產業和能源結構優化調整不僅是碳減排的關鍵，也是控制源頭污染的必要環節。環境空氣質量一直是山東各地市的痛點和難點，目前被列入京津冀大氣污染傳輸通道的7座重點城市，面臨更嚴格的大氣污染物排放總量消減任務，減污降碳工作亟需協同推進。

（三）城鎮化仍處于發展階段，新舊動能轉換和產業結構轉型面臨巨大挑戰。比較不同國家發展模式發現，碳減排曲線與城市化率和產業結構相關性較高。發達國家一般在城市化率達80%、服務業占比達70%左右時，碳排放開始達峰并持續下降。雖然中西方路徑存在差異，但經驗上的碳減排拐點結構特征仍有參考意義。特別是自1965年以來，發達國家普遍采取產業轉移、科技創新、服務業升級等方式，形成了碳“脫鉤型”產業結構，但同時出現“制造業空心化”的新問題值得警惕。當前中國常住人口城鎮化率63.89%，服務業占比54%左右。2020年山東城鎮化率63.05%，服務業占比53.6%，與全國水平大體相當。作為全國縮影，山東正經歷城鎮化快速推進和新舊動能轉換的關鍵期，既要穩增長，又要調結構，更需要系統全面、統籌協調的配套政策穩步推進碳達峰碳中和工作。同時，制造業轉型和產業鏈延伸或是避免空心化的關鍵。調研發現，水發集團（省屬國企）、國林環保（青島）、景津環保（德州）、思普潤（青島）、康潔環衛（濰坊）等山東本土環保企業成長較快，但相較于沿海其他省份，在規模、技術和輻射范圍上都有較大差距，關鍵短板可能在于制造業的產業鏈延伸不足。

對策建議

以碳達峰碳中和為重要目標推進新一輪新型城鎮化建設具有現實意義，建議加強以下幾方面工作。

（一）加強頂層設計，將碳達峰碳中和工作作為新一輪國家新型城鎮化規劃的重要內容。突出低碳引領，在國家和各省市新型城鎮化規劃編制過程中，將做好碳達峰碳中和工作作為重要目標，將非化石能源消費比重提升、單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放下降等關鍵指標作為硬約束，統籌落實到能源、產業、基礎設施等城鄉建設關鍵領域。強化問題和目標導向相結合，針對城鄉建設中普遍存在的資源環境問題，在基礎條件不同的城市及鄉村地區，因地制宜開展節約高效利用和減污降碳協同推進工作。在各省市制定碳達峰行動方案時，將城鄉建設低碳轉型作為重要內容，將減碳工作有效融入新型城鎮化建設。

（二）強化空間管控，加強城鄉建設中生態空間的保護與修復。重視從碳中和視角識別生態安全格局，構建基于低碳導向的國土空間組織體系。嚴格控制新增建設用地規模，嚴守生態保護紅線。結合長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等重大戰略，在城鄉建設中持續推進國土綠化行動，加強生物多樣性保護，采用基于自然的解決方案（NBS）實施生態修復，鼓勵社會資本參與山水林田湖草系統治理，深入挖掘海洋碳匯潛力，持續增加森林面積和蓄積量，鞏固和提升生態系統的碳匯能力。

（三）摒棄高碳城市發展方式，統籌推進緊湊集約、綠色低碳、韌性包容的城市現代化試點建設。加快轉變重增量輕存量的粗放城市發展方式，實施城市更新行動，促進功能混合土地利用。加大節能投資，全面推行高標準低碳建筑，構建公交導向、新能源和清潔能源廣泛運用的低碳出行系統，為居民踐行低碳生活打造集約緊湊、低碳高效的城市空間。深化低碳城市、氣候適應型城市試點，統籌推進韌性城市、海綿城市建設，加強城市氣候風險識別，通過試點建設探索形成不同類型城市適應氣候變化創新模式，“以點帶面”推進碳達峰碳中和目標落實。

（四）強化新舊動能轉換，建立支撐城鎮化高質量發展的循環低碳、安全高效產業和能源體系。加快淘汰煤電、鋼鐵行業落后產能，大力發展循環經濟，加快推進綠色智能制造、環保產業發展，鼓勵企業自主研發和利用碳減排技術，將制造業優勢轉化為產業低碳發展新勢能，構建循環低碳產業新體系。實施綠色就業計劃，拓展綠色就業崗位。加快推進城市能源系統低碳轉型，推進分布式可再生能源應用。完善能源消費雙控制度，鼓勵各地積極參與全國用能權、碳排放權交易市場建設。完善金融支持新型城鎮化低碳發展配套政策，加強碳減排支持工具在城鄉建設中的應用，引導綠色信貸、綠色債券健康發展。 

作者簡介：

倪碧野，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國際合作部，高級城市規劃師。長期從事區域發展、新型城鎮化、綠色低碳可持續城市發展領域的規劃研究和實踐工作。