高國力 榮西武等：堅持城鄉并重，著力提高農業轉移人口市民化質量

作者：
       中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員 高國力；
       中國城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部主任、副研究員 榮西武；
       首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院碩士研究生 徐睿寧

根據國家統計局數據，2012年至2021年，我國城鎮常住人口從7.1億人增至9.14億人，年均增加2260萬人，常住人口城鎮化率累計增加了12.12個百分點。同期社會消費品零售總額由21萬億元增至44萬億元，全社會固定資產投資由37萬億元增至55萬億元。城鎮化率每提高1個百分點，社會消費品零售總額增加約1.9萬億元，全社會固定資產投資增加約1.5萬億元。由此可見，提升農業轉移人口市民化質量，對于提升“十四五”時期及以后我國新型城鎮化的質量和效益具有關鍵作用，也是促進投資和消費、實施擴大內需戰略、推進經濟高質量發展的重要舉措。

農業轉移人口市民化成效顯著

2021年末，我國常住人口城鎮化率為64.72%，接近世界中高收入國家平均水平，對同期全球城鎮化進程的貢獻率超過30%，農業轉移人口市民化制度基本建立。

一是戶籍制度改革取得歷史性突破，農業轉移人口進城落戶門檻不斷降低。隨著《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等一系列重要文件制定出臺，戶籍制度改革取得歷史性突破。城區常住人口300萬以下城市基本取消了落戶限制，城區常住人口300萬以上城市落戶條件大幅放寬，多地積極探索實施了跨區域協同、居住和社保繳納年限互認等更加寬松的落戶政策。1億農業轉移人口和其他城鎮常住人口在城鎮落戶目標順利實現，戶籍人口城鎮化率增幅首次超過常住人口城鎮化率，這是“十三五”以來兩個城鎮化率首次縮小差距?！丁笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要》進一步提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制，農業轉移人口進城落戶渠道更加通暢。

二是居住證制度全面實施，基本實現城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋，重點領域基本公共服務不斷擴面提質?！毒幼∽C暫行條例》實施以來，全國所有城市和縣均已建立并實施了居住證制度，以居住證為載體的城鎮常住人口基本公共服務提供機制基本建立。截至2020年底，累計向未落戶常住人口發放居住證1.1億張。同時，居住證上附著的公共服務和辦事便利項目不斷增加，如武漢市達106項、深圳市達61項。城鎮基本公共服務加快覆蓋農業轉移人口，“兩為主、兩納入”等隨遷子女入學保障政策落地實施，義務教育“兩免一補”經費實現隨學生流動可攜帶，85.8%的隨遷子女在流入地公辦學?；蛘徺I學位學校接受義務教育，惠及1400余萬農民工。統一的城鄉居民基本養老保險和醫療保險制度基本建立，住院費用和門診費用跨省異地就醫直接結算累計人數突破1000萬人次，城鎮基本公共衛生服務實現常住人口全覆蓋。

三是農業轉移人口主動融入城市的意愿增強，對所在城市的歸屬感和適應性明顯提高。2014年以來，各類機構、各種形式組織的農業轉移人口職業技能培訓持續深入開展，累計培訓進城農業轉移人口超過1億人次。根據《2020年農民工監測調查報告》，在100萬—300萬人規模城市，農民工歸屬感提高最多；在50萬人以下規模城市，農民工對本地生活非常適應的比重提高最多。41.4%的進城農民工認為自己是所居住城市的“本地人”，對本地生活非常適應和比較適應的占進城農民工總數的83.3%。進城農民工對業余生活的滿意度逐步提高，60.5%表示對業余生活非常滿意和比較滿意。進城農民工主動融入城市的意愿越來越強烈，參加所在社區、工會組織的活動更加積極，29.3%的進城農民工參加過所在社區組織的活動，其中3.9%經常參加、25.4%偶爾參加，加入工會組織的進城農民工占已就業進城農民工總數的比重為14.3%，其中參加過工會活動的占85.8%，新市民融入城市能力持續增強。

四是“三掛鉤一維護”配套政策逐步完善，地方政府吸納農業轉移人口落戶的積極性明顯提升?！叭隋X掛鉤”“人地掛鉤”配套政策逐步完善并有序實施，《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》、國土資源部（現自然資源部）等五部委聯合印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，2016年中央財政設立農業轉移人口市民化獎勵資金，5年來中央財政共下達獎勵資金1250億元。農業轉移人口落戶數量成為安排城鎮新增建設用地規模的因素之一。2018年修訂的《農村土地承包法》對“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”做出明確規定，農村“三權”維護和自愿有償退出機制加快建立。上述這些政策的落地見效，在提升城市政府吸納農業轉移人口落戶積極性、增強政府提供基本公共服務能力、消除農民后顧之憂等方面發揮了積極作用，戶籍人口城鎮化率增幅也歷史性地首次超過常住人口城鎮化率增幅?！丁笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要》進一步加大了激勵力度，一方面，提高均衡性轉移支付分配中常住人口折算比例，明確中央財政市民化獎勵資金分配主要依據跨省落戶人口數量確定。另一方面，調整城鎮建設用地年度指標分配依據，建立同吸納農業轉移人口落戶數量和提供保障性住房規模掛鉤機制。同時，增加了“根據人口流動實際調整人口流入流出地區教師、醫生等編制定額和基本公共服務設施布局”。

當前農業轉移人口市民化存在的突出問題

十八大以來，我國農業轉移人口市民化成效顯著，但也有一些問題不容忽視，常住人口和戶籍人口兩個城鎮化率還存在18個百分點的差距，2.55億農業轉移人口尚未完全融入城市，符合新型城鎮化方向和要求的體制機制尚未全面確立，提升農業轉移人口市民化質量任重道遠。

一是農村“三權”依然是進城農業轉移人口落戶城鎮的后顧之憂，降低了農民進城落戶意愿。盡管通過大幅降低城市落戶門檻、拓寬落戶渠道、提升落戶便利，順利完成了1億非戶籍人口在城鎮落戶的目標，但無論是從政策推進的過程還是結果來看，新老農民工進城落戶意愿不高現象真實存在，“十三五”期間兩個城鎮化率差距呈現出一定程度的擴大趨勢（見圖1）。從原因上看，其一是部分地區違規違法一戶多宅、超占多占宅基地等現象依然存在，既得利益者擔心進城落戶后無法再享有這些權益；其二是尚未建立農村“三權”退出和享受城鎮保障房、社會保障等相掛鉤的激勵機制，擔心進城購房壓力過大；其三是農村“三權”交易范圍有限，無論是有償退出還是轉讓，接盤者都只能是本村集體經濟組織成員，出讓價格低；其四是擔心進城落戶后，對于享受農村“三權”政策有變，不愿意失掉自身擁有的各種權益，因而缺少辦理進城落戶的動力。

二是進城落戶政策設計和執行不盡完善，農業轉移人口進城渠道仍不通暢。近年來，盡管城市落戶門檻不斷降低，但仍存在存量農業轉移人口落戶通道不暢、選擇性落戶等落戶中的隱形門檻問題。其一，戶籍制度改革有待深化，東部發達地區一些城區常住人口300萬以下的城市尚未取消落戶限制，普通勞動者在一些大城市落戶仍有困難。其二，允許租賃房屋常住人口在社區公共戶落戶政策落實不到位，由于租賃住房不像所有權房那樣，按照房產位置及與社區隸屬關系就可以直接把戶口登記在住房所在地，租賃住房如何落戶實際上存在著隱形門檻，“兩穩定”“積分制”等或多或少也存在隱性門檻。其三，當前制度設計與預期目標不太一致，一方面允許農業轉移人口帶著農村“三權”進城落戶，另一方面不落戶也可以享受與城鎮戶籍人口均等的基本公共服務，這在客觀上影響了農民進城落戶意愿，減少了兩個城鎮化率縮小的機會。

三是居住證制度落實層面尚有差距，基本公共服務均等化體制改革有待深化。其一，教育、住房、社保等基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，一些隨遷子女無法在流入地接受義務教育，一些城市公租房保障對象僅限當地戶籍人口。其二，基本公共服務仍是政府主導，支持和引導社會資本參與轉移人口相關公共服務的政策體系還不到位，監督企業履行社保責任等機制有待加強。其三，不同地區有關政策的協調性不夠，跨省農民工總量維持在7000萬以上、占外出農民工總量40%以上（見表1），這部分人口的基本公共權益還未實現可攜帶、可置換、可交易，由于各地在養老、醫療等基本公共服務差異較大，導致流入地和流出地在政策落實過程中都感覺“吃虧”，政策落地難。

四是農民工融入城市能力建設仍待加強，新生代農民工扎根城市存在困難。農業轉移人口融入城市具有多個層次，既包括身份轉變、公共服務均等化、住房保障等物化范疇，又包括就業技能、心理融入和生活方式轉變等無形范疇，因此，推動農業轉移人口融入城市具有一定的系統性、長期性。就目前關于農民工的培訓而言，其一，培訓面過窄，主要集中在就業技能培訓，缺少生活融入、心理融入、社區融入等方面的引導；其二，市場化主體參與不足，由于農業轉移人口流動性大，再培訓等投入收益回報期較長，企業主動分擔成本的能力和意愿不高，當前針對農民工的培訓大多是以政府為主；其三，流出地和流入地溝通不夠，在有關農民工技能培訓合作、工作機會銜接、就業信息共享等方面，尚不能實現供需無縫對接。因此，盡管大量新生代農民工生在城市、長在城市，不熟悉農業生產、難以回農村定居，但卻因受教育水平不高或專業技能不足、難以在城市長期穩定就業、沒有長期穩定住房保障等，面臨“回不去”“留不下”的雙重困境。

五是國家和?。▍^、市）層面激勵機制亟待進一步完善，獎勵資金和建設用地指標投入方向還需要更加明確。其一，政策執行上，國家層面“三掛鉤”配套政策執行不到位，尤其是“人地掛鉤”落實情況不太理想，從東部沿海地區某農民工輸入大省反映情況看，中央財政給予該省獎勵資金人均僅1000元左右，獎勵的土地指標不僅需要購買，而且只給過一次、數量也不多。多數地區尚未按照國家要求，制定?。▍^、市）對農業轉移人口市民化獎勵配套政策。其二，“三掛鉤”相關配套政策實施細則和標準缺失，不同區域、不同層級城市應該采用什么樣的標準缺乏應有的依據，如“人錢掛鉤”只給出測算獎勵資金要考慮的幾個因素，增加了實際操作難度，同時也缺乏政策實施評估機制，不利于政策落實落細。其三，農業轉移人口市民化基礎數據采集體系尚不健全，統計標準體系和口徑不統一，對跨地區落戶人口、城中村改造（含城鄉屬性調整）、易地扶貧搬遷進城等不同性質落戶人口規模和投入的統計結果存在較大出入，獎勵的財政資金、建設用地指標額度不能真實體現對吸納農業轉移人口較多地區的支持。其四，“人錢掛鉤”“人地掛鉤”獎勵在省市縣層面如何分配、財政資金的投入方向、新增建設用地指標的使用范圍等缺乏明晰的制度安排。

提升農業轉移人口市民化質量的幾點建議

農業轉移人口市民化是一個系統工程，不僅涉及流入地與流出地的利益格局，而且涉及社會保障的轉移接續、互認以及農村權益的保護和轉移，需要從國家層面出臺政策、標準和實施細則等進行更明確的指導、支持和規范，上下聯動，推進農業轉移人口市民化質量提升，更好地落實見效。建議近期重點圍繞影響農業轉移人口市民化質量提升的幾個關鍵問題，著力做好農業轉移人口“愿落戶、能落戶、敢落戶”工作，全面完善農業轉移人口市民化配套政策體系，有序推進農業轉移人口全面融入城市。

一是探索建立進城農業轉移人口自愿有償退出農村“三權”與城鎮住房和社會保障掛鉤機制，切實消除農業轉移人口進城落戶的后顧之憂。隨著戶籍和非戶籍人口基本公共服務均等化的推進，戶口的意義和作用發生了根本的變化，進一步放開城鎮落戶限制、降低落戶門檻，未必就有更多人進城落戶。因此，當務之急是解決好政策工具的有效性問題。其一，試點探索建立農村宅基地自愿有償退出和城鎮住房相掛鉤機制，以“宅基地資格權換城鎮住房，土地承包權換城鎮社會保障”為重點內容，探索建立進城農業轉移人口自愿有償退出農村權益保障機制，提高農業轉移人口城鎮定居生活能力，切實推動就業已基本穩定的進城農民尤其是青年農民在城鎮落戶。其二，探索建立進城落戶農業轉移人口宅基地退出與交易范圍擴大相掛鉤機制和實施細則。其三，整頓清理農村違規違法占用宅基地問題，推動各地建立健全整治農村“一戶多宅”和閑置、房屋倒塌等有關宅基地問題的制度和細則，依法收回閑置、房屋倒塌超過兩年的宅基地。

二是探索建立國家層面落戶政策實施評估機制，推動戶籍制度改革成果高質量落地。其一，暢通農業轉移人口舉家進城落戶渠道，對于尚未執行“城區常住人口300萬以下的城市全面取消落戶限制”政策的城市，要抓緊督促落實，盡快建立對未落實政策城市約談機制、完善政策實施評估機制。其二，推動各地盡快出臺租賃房屋、公共戶口人群落戶政策實施細則，破除租房等群體落戶難這一隱形門檻，為有落戶意愿的進城農業轉移人口提供便利。其三，精準修訂積分落戶政策，鼓勵各類城市根據緊缺、艱苦行業人員的落戶需求，適時修訂積分落戶政策，突出正向激勵導向，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例，取消積分落戶名額限制。其四，推動城市群都市圈積分互認，率先推動京津冀、長三角、粵港澳、成渝、長江中游等城市群內居住證年限和社保年限積分互認，探索推動都市圈內居住證年限和社保年限積分同城化互認，促進勞動力資源在更大區域內優化配置。其五，進一步降低超特大城市落戶門檻，探索推動北京市、上海市、天津市、深圳市等超特大城市與吸引力較大的省會城市、計劃單列市居住證年限和社保年限積分互認和置換，探索制定具體操作辦法和實施細則，鼓勵超特大城市等人口集中流入城市區分中心城區、新區、郊區等區域，制定差異化落戶政策。其六，解決好重點人群落戶問題，著力做好在城鎮就業、居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工的落戶問題，創造更好的條件推動舉家遷移，實現農業轉移人口的家庭團聚。積極推進城中村和城邊村原有居民在城鎮落戶。

三是推動“人地錢掛鉤”配套政策高質量落地，切實提高地方政府吸納農業轉移人口落戶積極性。其一，進一步完善掛鉤配套政策，健全和完善國家層面財政轉移支付、新增城鎮建設用地指標、教育醫療衛生機構編制定額等公共資源配置與農業轉移人口市民化掛鉤機制。推動各地建立?。▍^、市）對農業轉移人口市民化獎勵機制，?。▍^、市）財政和自然資源等部門要安排專項資金、建設用地指標獎勵各市縣農業轉移人口市民化工作。其二，制定掛鉤配套政策的實施細則和標準，中央層面要基于東中西部等不同區域、不同層級城市，尤其是人口流入、流出重點地區?。▍^、市），制定差別化“人地錢掛鉤”標準，進一步明確不同區域、不同層級城市人口遷入、遷出給予的建設用地指標、獎勵資金等標準，向經濟欠發達?。▍^、市）適度傾斜。其三，推動制定“人錢掛鉤”“人地掛鉤”獎勵在?。▍^、市）分配的指導性文件，向財政困難地區傾斜，向提供基本公共服務較好的地區傾斜，向中小城市傾斜。其四，建立健全實施評估機制，加強對“人錢掛鉤”“人地掛鉤”國家層面政策落實情況跟蹤，對落地情況、實施效果等進行評估，促進“人地掛鉤”“人錢掛鉤”配套政策落實落細，切實提高城市吸納農業轉移人口落戶積極性。

四是強化流動人口管理數字技術支撐，提高公共服務供給精準化水平。其一，健全農業轉移人口市民化基礎數據采集體系，加強對跨地區落戶人口、城中村改造（含城鄉屬性調整）、易地扶貧搬遷進城等不同性質落戶人口規模和投入的統計和監測，為落實政策和分配資金提供可靠基礎數據。其二，建立以電子居住證為載體，完整、立體的流動人口大數據信息服務平臺，動態掌握本地農業轉移人口總量、流出地狀況、分行業流動狀況、享受基本公共服務情況、公共服務訴求狀況、社會保障狀況等，提升公共服務精準化供給水平，降低基本公共服務提供成本和獲取門檻。其三，推動各部門人口信息共享、交換和可信數據服務等綜合利用，為各部門、各機構提供精準化公共服務賦能、降本、提質、增效，為完善政策提供數據支撐。其四，適度保留城鎮戶籍“含金量”，建立以居住證為載體、與居住年限和繳納社保年限等條件相掛鉤的優質公共服務梯度供給制度，逐步縮小居住證持有人與戶籍人口享有基本公共服務的差距，提升城鎮戶籍人口的基本公共服務均等化供給水平和質量，真正讓“城市人”身份給落戶人口帶來更多的獲得感，促進農業轉移人口落戶城鎮。

五是推動建立跨?。▍^、市）對接協調機制，聯合推進農業轉移人口市民化質量提升。其一，推動建立跨?。▍^、市）農民工城市融入能力提升機制。健全農民工學歷教育學分認定機制，推動“學歷證書＋職業技能等級證書”制度跨?。▍^、市）互認。探索推行“流入地城市提用工訂單、提培訓要求、出培訓資金，流出地城市組織勞務、組織技能培訓、組織文化學習”，流出流入地協同提升農業轉移人口城市融入能力的合作模式，實現供需銜接、能力共建、信息共享，加快農業轉移人口融入城市進程。其三，推動建立跨?。▍^、市）“人地掛鉤”合作機制，允許農業轉移人口流出流入地城市，根據農業轉移人口數量，探索年度新增建設用地指標“異地使用、收益共享”“本地使用、聯合開發、利益共享、風險共擔”等模式，充分調動農業轉移人口流出流入地城市積極性，有效提高土地指標利用效率。其三，以實現跨區域流動人口基本公共權益的可攜帶、可置換、可交易為目標，推動農業轉移人口流入地與流出地改革聯動，探索建立人口流入地與流出地城市根據人口流動實際，橫向調整地區教師、醫生編制定額等基本公共權益“權隨人走”機制。（參考文獻略）

來源：《中國發展觀察》第7期